صوت مجلس الوزراء مساء يوم الاثنين 21 كانون اول 2020 على مشروع قانون الموازنة العامة الاتحادية للسنة المالية 2021 بعد اجراء بعض التعديلات على المسودة التي قدمتها وزارة المالية وذلك في ضوء الملاحظات، المهمة، التي قدمتها الامانة العامة لمجلس الوزراء وعلى ما طرح من اراء، وخاصة من قبل بعض اعضاء مجلس النواب والمتابعين للشأن المالي والاقتصادي من احزاب ومختصين ومواطنين على حد سواء، بعد تسرب المسودة التي قدمتها وزارة المالية.
سترفع الحكومة مشروع قانون الموازنة المصوت عليه الى مجلس النواب لاقراره حسب الاصول الدستورية. تثير المسودة التي قدمتها وزارة المالية وما تم التصريح به عن مشروع قانون الموازنة العامة الذي تم اعتماده من قبل الحكومة الكثير من الجدل والاشكاليات، وكما هو متوقع، بين مؤيد ومُعارض، لهذا الأجراء او ذاك؛ مثل حجم الأنفاق، سعر صرف الدينار، الارتفاع المباشر للاسعار حتى قبل مناقشة الموضوع من قبل مجلس الوزراء، تخفيض مخصصات الموظفين، الضرائب، اساسيات وتوقيت الاصلاحات الاقتصادية (استنادا الى ما ورد في “الورقة البيضاء”)، معدلات تصدير واسعار النفط، حصة اقليم كردستان، حجم العجز، الدعم الاجتماعي للطبقات الفقيرة واصحاب الدخل المحدود، رواتب وامتيازات كبار موظفي الدولة والرئاسات الثلاث، النفقات الاستثمارية وتمويل المشاريع المتلكئة وغيرها من الامور التي تخص بعض المحافظات او الشأن العام.
وبسبب متابعتي لهذا الموضوع وتواصلي المباشر مع بعض المعنيين ومن تجارب السنوات السابقة في مناقشة واقرار (وعدم اقرار) قوانين الميزانية فإنني اتوقع حصول مواجهة شديدة، وربما طويلة، داخل قبة مجلس النواب قبل اقرار الصيغة النهائية للقانون.
تتعلق مداخلتي هذه بقضايا الشأن النفطي التي تناولتها المسودة التي قدمتها وزارة المالية وذلك لقناعتي ان ما ورد بحاجة الى مراجعة وتدقيق بهدف عدم تكرار ما حصل في السنوات السابقة وعدم تحميل العراق تكاليف اضافية والتزامات غير مسؤول عنها؛ وارى ضرورة تنبيه المسؤولين والنواب والراي العام لما قد يترتب من تبعات سلبية مؤثرة.
اولا: عوائد صادرات النفط الخام
تم احتساب الايرادات من تصدير النفط الخام على اساس معدل سعر (42) دولار للبرميل ومعدل تصدير يومي 3.250 مليون برميل بضمنها 250 الف برميل يوميا “عن كميات النفط الخام المنتج في اقليم كردستان” وعلى اساس سعر صرف (1450) دينار لكل دولار. (المادة-1-اولا-ب-)
وقد نصت المسودة “تلتزم حكومة اقليم كردستان بتسليم معدل (250000) برميل خام يوميا من النفط الخام المنتج من حقولها لتسويقها عن طريق شركة (تسويق النفط) وعلى ان تسلم الايرادات النفطية وغير النفطية الى الخزينة العامة للدولة حصرا” (المادة-11-ثانيا-أ-)
لابد من تسجيل الملاحظات التالية وارجو الانتباه اليها واخذ تبعاتها بنظر الاعتبار:
ان اعتماد الارقام اعلاه وبعملية حسابية بسيطة يكون حجم عوائد صادرات النفط الخام خلال عام 2021 (72,242,625,000) الف دينار عراقي. ولكن الارقام المذكورة في الجدول المذكور في الصفحة (6) من المسودة تحت فقرة “الايرادات النفطية” هي (73,010,925,000) الف دينار، وان الارقام المذكورة في الجدول (أ) من الملاحق الاحصائية وتحت الفقرة ” الايرادات النفطية والثروات المعدنية مع صادرات المنتجات النفطية” هي (73,010,925,000) الف دينار. وهذا يشير الى الغموض في الفقرات الثلاث وقيمها مما يتطلب من وزارة المالية تدقيق الارقام وتوضيح الفقرات وخاصة في الجدول (أ) المذكور؛ فهل تتضمن فقرة “الايرادات النفطية” عوائد صادرات النفط الخام وعوائد بيع النفط الخام في السوق المحلية وتجهيزات المصافي؟ وهل تتضمن فقرة “الثروات المعدنية” عوائد الصادرات وعوائد بيعها في السوق المحلية؟ ولماذا ذكرت “صادرات المنتجات النفطية” ولم تذكر عوائد بيع المنتجات النفطية المنتجة محليا والتي ستباع في السوق المحلية؟ ولماذا لم يتم ذكر قيمة استيرادات المنتجات النفطية وانواعها؟ كل هذه الاسئلة تؤشر، بنظري، الى خلل مؤثر في المسودة التي اعدتها وزارة المالية. كذلك اجد ان المسودة لم تلتزم بالمفاهيم والمصطلحات والمضامين التي وردت في قانون الادارة المالية الاتحادية رقم (6) لسنة 2019؛
سعر 42 دولار للبرميل. بسبب تاثير جائحة كورونا على الاقتصاد العالمي وانعكاسات ذلك على الطلب على النفط واسعاره فقد انخفض سعر النفط العراقي المصدر من حوالي 60 دولار للبرميل في شهر كانون ثاني من هذا العام الى اوطأ مستوى عند 14.6 دولار في شهر نيسان ليتحسن تدريجيا ليصل الى حوالي 43.4 دولار في شهر آب ثم ينخفض الى حوالي 41.9 دولار في شهر تشرين الثاني الاخير. وعليه فإلى جانب التذبذب المعهود في اسعار النفط فان معدل سعر النفط العراقي المصدر تحت ضغط جائحة كورونا (منذ شهر آذار هذا العام) كان بحدود 33 دولار للبرميل. ولكن اذا اخذنا بنظر الاعتبار التحسن في الاسعار نتيجة لاتفاق (اوبك+) وتكيّف السوق الدولية لجائحة كورونا نجد ان معدل سعر النفط العراقي خلال الفترة من حزيران الى تشرين ثاني كان بحدود 39.88 دولار.
لذا فان اعتماد سعر 42 دولار للبرميل ممكن تحقيقه كمعدل لعام 2021 فيما لو تمت السيطرة على جائحة كورونا ويستعيد الاقتصاد العالمي نشاطاته تدريجيا، وقد لا يكون ذلك ممكنا اذا حصل العكس في ضوء انتشار فصيلة جديدة للفايروس وعدم توفر لقاحات كافية. اذن نحن امام حالة عدم يقين Uncertainty معقدة وقد تأخذ اسعار النفط اي اتجاه صعودا او هبوطا وبانحراف كبير او قليل عن السعر المعتمد في مشروع الموازنة. ومع ذلك فإنني لم اجد في مسودة وزارة المالية ولا في الوثائق المرفقة للمسودة التي ارسلت الى مجلس الوزراء ما يشير الى تقدير حساسية عوائد الصادرات للتغير في السعر المعتمد ولا في كيفية التعامل مع مثل هذه التغيرات.
ولكن، استنادا الى تجارب السنوات السابقة ومنذ عام 2004، توجد حالة عدم يقين عالية وشبه اكيدة بعدم تحقق سعر 42 دولار لجميع الصادرات النفطية وذلك بسبب عدم تنفيذ حكومة الاقليم التزاماتها، كما سيناقش لاحقا؛
معدل تصدير 3.250 مليون برميل يوميا. في هذا المجال لابد من التمييز بين صادرات النفط العراقي من شمال ووسط وجنوب العراق والتي تتم عادة بواسطة شركة تسويق النفط-سومو والبالغة 3 مليون برميل يوميا وبين كمية النفط التي التزمت حكومة الاقليم بها والبالغة 250 الف برميل يوميا.
ففيما يتعلق بهدف تصدير 3 مليون برميل يوميا من النفط العراقي فان البيانات الاحصائية لهذا العام (لغاية نهاية تشرين ثاني) تشير الى معدل تصدير 3 مليون برميل يوميا. ولكن اذا اخذنا بنظر الاعتبار تأثير الجائحة وقرارات (اوبك+) فان معدل الصادرات، خلال الفترة من آذار الى نهاية تشرين ثاني، كان بحدود 2.935 مليون برميل يوميا. وهذا يعني احتمالية تحقيق هدف مسودة الموازنة مالم تحدث امور طارئة على المستوى الاقليمي او الدولي ، جيوسياسية او اقتصادية او ما يتعلق بجائحة كورونا. ولكن قد يواجه العراق صعوبة في تصدير هذا المستوي بسبب تاثير انتاج اقليم كردستان ، كما يتضح ادناه.
اما ما يتعلق بالكمية التي التزمت بتسليمها حكومة الاقليم اجد من الضروري التنبيه الى ما يلي:
حسب البيانات الرسمية لوزارة النفط فان معدل صادرات الاقليم (احادية الجانب) خلال الفترة من آذار الى نهاية تشرين اول من هذا العام بلغ حوالي 432 الف برميل يوميا؛ واذا افترضنا استمرار نفس المعدل فان حكومة الاقليم ستستمر في التصدير والاحتفاظ بعوائد 182 الف برميل يوميا، اضافة الى حصتها من الموازنة الاتحادية!!؟؟؛
بما ان انتاج النفط في الاقليم يحتسب ضمن انتاج العراق فيما يتعلق باتفاقات (اوبك+) وان حصة العراق حسب الاتفاق الاخير ستكون في شهر كانون ثاني 2021 بحدود 3.857 مليون برميل يوميا فان استمرار الاقليم في “تصدير” 432 الف برميل يوميا ستجعل من الصعب على العراق تصدير 3 مليون برميل يوميا وذلك بسبب تغطية متطلبات المصافي العراقية التي تقدر بحدود 550 الف برميل يوميا، كما في شهر تشرين ثاني الماضي. ومع الاسف لم تتناول وزارة المالية هذا الموضوع ولم تأخذه في الحسبان عند اعداد مسودة الموازنة؛
نصت قوانين الموازنة للاعوام الماضية على تعبير “ما لا يقل عن 250000 برميل” (وقد نبهت الامانة العامة لمجلس الوزراء الى ذلك) ولكن تم استبداله في المسودة المقترحة بتعبير “معدل 250000 برميل “. يعتبر تغيير النص تراجعا لا مبرر له من قبل الحكومة الاتحادية من جهة ومن جهة ثانية فان استخدام تعبير “معدل” يمّكن حكومة الاقليم ويسمح لها بعدم تسليم الكمية التي التزمت بها، وهي 250 الف برميل يوميا، عنما تكون اسعار النفط مرتفعة وتعوض عن ذلك عندما تكون اسعار النفط منخفضة؛ اي انها تحقق عوائد تصدير اضافية ويتحمل العراق اعباء ذلك رغم ان “المعدل” يبقى على ما هو عليه وهو 250 الف برميل يوميا وذلك باستخدام الرصيد المتبقي البالغ 182 برميل يوميا المذكور اعلاه. (علما ان حكومة الاقليم لجأت الى استخدام حجة “المعدل” خلال حكومة المالكي الثانية!! فكيف اغفلت وزارة المالية هذه الاحتمالية وتلك الحقيقة؟؟؟)؛
ورد في مسودة القانون تعبير “شركة (تسويق النفط)” وهذا تعبير عام لم يعرف من هي هذه الشركة ولا عائديتها، مما يفتح الباب واسعا للتفسير وللخلاف؛ فقد تلجأ حكومة الاقليم الى تسمية احدى تشكيلاتها كشركة تسويق نفط (ان لم تكن موجودة فعليا ولو حتى شكليا) وتعهد اليها مهمة تصدير الكمية المذكورة او حتى يمكنها تكليف اي “شركة تسويق نفط” اجنبية للقيام بالمهمة ثم تسلم “الايرادات النفطية الى الخزينة العامة للدولة حصرا”، كما مورد في مسودة القانون. وهنا تبرز مشكلة تتعلق باسعار تصدير نفط كردستان والتي اثبتت الاحصائيات السبقة بانها اقل من معدل سعر تصدير النفط العراقي بحوالي7 دولار للبرميل خلال الاشهر التسعة الاولى من هذا العام. ولهذا كانت قوانين الموازنة للاعوام السابقة حذرة حيث كانت تنص على “شركة(سومو) حصرا”. لذا ارى من المهم جدا اعادة صياغة هذه الفقرة وتاكيد ذكر شركة سومو؛
وفي حالة عدم ايفاء حكومة الاقليم بالتزاماتها حسب ما ورد اعلاه فنصت مسودة القانون (المادة-11-ثانيا-ج-) ان تقوم وزارة المالية بتطبيق احكام المادة (27- خامسا) من قانون الادارة المالية رقم (6) لعام 2019. المشكلة ان المادة (27- خامسا) تواجه اشكاليات عديدة منها: 1- انها لا تتضمن اية آلية او اسس ومعايير الاحتساب التي يتم بموجبها “تنزيل المبالغ المترتبة على عدم تحويل ايرادات النفط والغاز من تمويلها السنوي”؛ 2- انها تشمل عوائد النفط والغاز بالمجمل وليس الصادرات فقط، علما ان مسودة قانون الموازنة يتعلق بجزء من نفط الاقليم الذي سيصدر؛ 3- انها معنية بالمبالغ السنوية.
لكل هذه الاسباب ارى ان تحدد مسودة قانون الموازنة كيفية تحديد سعر برميل النفط الذي سيعتمد لتقدير العوائد في حالة عدم تسليم حكومة الاقليم كل او جزء من التزاماتها واقترح ان ينص في قانون الموازنة ان تقوم شركة تسويق النفط- سومو بتحديد المعادلة السعرية لهذا الغرض. كذلك ارى ان يتم الاستقطاع على اساس شهري وتجري التسوية الحسابية كل ثلاثة اشهر.
ثانيا: القروض والالتزامات المالية لحكومة الاقليم
تضمنت “المادة-11-ثالثا” الزام وزارة المالية الاتحادية بتسوية القروض والالتزامات المالية التي ترتبت على حكومة الاقليم “نتيجة العجز المتحقق في موازنتها خلال السنوات 2014-2019″ بعد تدقيقها” وتتم التسوية على شكل دفعات سنوية.
من الغريب جدا ان تتحمل الحكومة الاتحادية تبعات العجز المتحقق في موازنات الاقليم وانني ارى حذف هذه “المادة-11-ثالثا” لاسباب عديدة اوجزها بما يلي:
تخالفها لكل من الدستور وقانون الادارة المالية الاتحادية رقم (6) لسنة 2019؛
عدم ورود مثل هذا النص في قوانين الموازنات السابقة، علما ان تلك القوانين كانت تكرر “تسوية المستحقات بين اقليم كردستان والحكومة الاتحادية للسنوات 2004 ولغاية….بعد تدقيقها”؛
سبق ان اعدت دراسة رسمية وقدمت الى مجلس الوزراء بتاريخ 31 كانون اول 2019 حيث قدرت ان مجموع الاضرار الناتجة عن كميات النفط التي تصرف بها الاقليم ولم تقم حكومة الاقليم بتسليمها الى الحكومة الاتحادية قد تجاوز 128 مليار دولار، فكيف انقلب الامر؟؟؟؟؟؛ 4
توجد العديد من التقارير والبيانات الدولية الموثقة التي تؤشر الى تفشي الفساد في حكومة الاقليم، وقد تسبب هذا الفساد وعدم الكفاءة في ذلك العجز في موازنات الاقليم؛ فلماذا يمول العراق ذلك الفساد في حكومة الاقليم؛
بسبب القرارات الخاطئة والفساد فقد خسرت حكومة الاقليم العديد من القضايا امام محكمة لندن للتحكيم الدولي مما ترتب عليها دفع البلايين لخسارتها الدعوات، وساهمت هذه الغرامات في العجز المالي؛
ان ممارسة “البيع المسبق” لنفط الاقليم ساهم في تراكم ديون الاقليم والفوائد العالية عليها، وغير ذلك.
كما وانني ادعم وجهة نظر الامانة العامة لمجلس الوزراء التي وردت بشأن هذه “المادة-11-ثالثا” وأأكد دعوتي بحذف هذه المادة من قانون الموازنة.
ثالثا: الكلفة التشغيلية لنقل النفط الخام المصدر من قبل الاقليم
من ضمن الامور الغريبة جدا والمحيرة للغاية التي وردت في مسودة الموازنة اعتبار ” الكلفة التشغيلية لنقل النفط الخام المصدر من قبل الاقليم” ضمن “النفقات السيادية” (المادة 10- ثانيا-)!!؟؟ فكما تبين اعلاه ان الاقليم صدر 432 الف برميل يوميا دون موافقة الحكومة الاتحادية ولم يسلم دولارا واحدا لخزينة الدولة فكيف يمكن اعتبار كلف تصدير تلك الكمية ضمن النفقات السيادية!؟
ثم يتكرر نفس الامر حيث “تلتزم الحكومة الاتحادية تسديد الكلف التشغيلية عن نقل بحدود (350) الف برميل يوميا من النفط الخام المصدر من خلال انبوب التصدير منها (250) الف برميل من نفط الاقليم و(100) الف برميل …” (المادة 11- رابعا). وهنا نجد خللا صياغيا غير متوقع من وزارة المالية: فالرقم (350) يشير الى الف برميل يوميا بينما الرقمين (250) و (100) يشيران الى الف برميل (بدون يوميا)!!! وقد يكون هذا خطا مطبعي، ولكن من اين تاتي ولمن تعود الكمية (100) الف برميل يوميا؟؟

في ضوء ما تقدم فانني ارى ان مسودة قانون الموازنة لعام 2021 وعلى قدر تعلق الامر بالامر النفطي تضمنت العديد من المواد والفقرات التي تحمل الحكومة الاتحادية اعباء مالية كبيرة وغير مقبولة على الاطلاق وان بعض النصوص والارقام غير دقيقة مما يتطلب اعادة النظر بها وتدقيقها ومعالجة الثغرات العديدة التي وردت فيها.
انني ادعو اعضاء البرلمان الى رفض مسودة قانون الموازنة بصيغته الحالية واعادته للحكومة. كما وادعو المختصين الى تناول الجوانب الاقتصادية والاجتماعية والقطاعية الاخرى في مسودة القانون حيث وجدت فيها العديد من الاخطاء والثغرات التي لم اتناولها في هذه المداخلة لانني ركزت على الجوانب النفطية بحكم الاختصاص.
النرويج
23/12/2010